Նոյեմբեր 25 2016

Վարչատարածքային համակարգը փորձադաշտ չէ

Վարչատարածքային համակարգը փորձադաշտ չէ

Համայնքների խոշորացումը միայն մակերեսային` խնայողության կամ 

նմանատիպ խնդիրներ չպետք է լուծի, այլ երկրի վարչատարածքային

քաղաքական ինստիտուցիոնալ համակարգի հետ կապված հարցեր:


Էմին Երիցյան

«Հայաստանի համայնքների միություն»

իրավաբանական անձանց միության նախագահ


Զրուցում է Աշոտ Խաչատրյանը


- Համայնքների խոշորացման առաջին փուլը կարծես ավարտվեց: Ձեր գնահատմամբ` որքանո՞վ էր այն հաջողված և ի՞նչ զարգացումներ դրսևորվեցին, որոնցից ելնելով` անհրաժեշտ են որոշակի խմբագրումներ սկսված գործընթացում: 


- Համայնքների խոշորացման գաղափարը պետք է ամբողջական լինի: Այլապես դրանց միայն պարզ միաձուլումը որևէ դրական փոփոխության չի բերի: Գաղափարն այն չէ, որի հայեցակարգը կառավարությունը ժամանակին ընդունել է որպես հիմք: Գաղափարն այն է, որ Հայաստանն այսօր ունի վարչատարածքային համակարգ, որը բարեփոխվելով` դառնալու է ավելի լավը: Որպես հետևանք` համայնքների այսօրվա որոշակի լիազորությունները, իրավասությունները փոխվում, ընդարձակվում են` համայնքի համար ստեղծելով գործունեության ավելի մեծ դաշտ: Եթե գաղափարական, սկզբունքային հայեցակարգ չկա, ապա այն, ինչ այս փուլում իրականացվում է, մի քանի աղքատ համայնքների միավորում է, որից նրանք ավելի հարուստ չեն դառնում: Հետևաբար` այս մոտեցման պարագայում հնարավոր չէ գուշակել, թե ինչ կլինի արդյունքում: 


- Գործընթացի սկզբում հեղինակները հավատացնում էին, որ համայնքների խոշորացման արդյունքում միջոցների խնայողություն կլինի: 


- Ավելի ուշ նրանք հրաժարվեցին այդ հիմնավորումից: Հիմա խնայողության գաղափարը փաստարկում են այլ կերպ. միավորվող համայնքներից մեկը քիչ փող ունի, մյուսը` շատ: Ստացվում է, որ մեկի հաշվին մյուսը պետք է լավ ապրի: Մանավանդ որ` իրականում ոչ մեկն էլ փող չունի, բոլոր համայնքներին էլ փողը չի բավականացնում: 


Այն, ինչ ներկայացվում է, այնքան էլ ճիշտ մեխանիզմ չէ: Ավելին` 2015թ. կազմավորված երեք փնջերի վերաբերյալ դրա նախաձեռնողներն առայսօր խուսափում են կոնկրետ փաստարկներ ներկայացնել, թե կատարվածից դրական ինչ արդյունք է ստացվել կամ գոնե ուրվագծվում: Բազմաթիվ են բացասական կողմերը` լոգիստիկ կառավարման, բնակչության հետ կապերի ու հասանելի ինքնակառավարման տեսանկյունից: Մինչդեռ մեկ տարի անց տնտեսական, կառավարման, կառավարչական, ժողովրդավարական դրական որևէ փաստարկ չի ներկայացվում: 


Ասվում էր, որ մեկ խոշոր գյուղի բյուջեն, որ կձևավորվի 5-6-ի միավորման արդյունքում, ավելի փոքր կլինի, քան վեց փոքրերինը առանձին: Այդ մոտեցումն ընդունելի չէ, որովհետև տրամաբանական չէ: Սովորաբար` երբ համայնքն ունենում է ընտրովի մարմին, անկախ համայնքի մեծությունից մոբիլիզացիոն որոշակի հատկություններ ունի, այսինքն` ինչ-որ աշխատանքներ անելիս այլ ռեսուրսներ էլ է մոբիլիզացնում: Երբ որ համայնքը կորցնում է և ընդամենը զուտ վարչական ներկայացուցիչ է, այդ մոբիլիզացիոն կարողությունն այլևս չի լինում, հետևաբար` հավելյալ արժեքը չի լինում: Բացի այդ, վարչական ներկայացուցիչը պետք է շարունակ ինչ-որ խնդիրներով շարժման մեջ լինի, կապի մեջ լինի բնակավայրի ու համայնքային կենտրոնի հետ: Սա լրացուցիչ ծախսեր է պահանջում: 


- Իսկ երբ միաձուլվում են գյուղական և քաղաքային բնակավայրե՞րը` ինչպես Դիլիջանում: 


- Դրանք ունեին տարբեր իրավիճակներ, ծառայությունների մատուցման որոշակիորեն տարբեր որակներ ու գներ` տեղական տուրքերի տեսանկյունից: Օրինակ` մի տեղ աղբահանությունը կարողանում են իրականացնել շատ պարզ մեխանիզմներով, երբեմն գրեթե անվճար, համայնքի հաշվին, իսկ խոշոր համայնքում դա արվում է առանձնացված հիմնարկով` սեփական մեքենաներով և այլն: Եթե դառնում է մեկ համայնք, ապա պետք է ծառայության որակը նույնը լինի: Հետևաբար` այն մեկ-երկու մեքենաները, որ մեծին չէին բավարարում, պետք է ծառայեն նաև 20-30 կմ հեռու գտնվող միացված փոքր համայնքին նույնպես: Այդ դեպքում ծախսերն աճում են: 


Դիլիջանը, փնջի ձևավորումից հետո, տարածքային առումով զբաղեցնում է Տավուշի մարզի մոտ 25%-ը: Նախկինում միջհամայնքային ճանապարհները պետական հոգածության էին: Միավորումից հետո դրանք դառնում են ներհամայնքային ճանապարհներ: Դիլիջանին որևէ նոր ռեսուրս չի տրվել, բայց օրենքով համայնքը պարտավոր է սպասարկել այդ ճանապարհները: Իսկ ունեցած ռեսուրսներով ի վիճակի չէ դա անել: Ցանկացած համայնքի բյուջեն չի բավարարում ներքին ճանապարհները կարգի բերելու համար: Այդ ամենից զատ, ամենակարևորն այն է, որ խոշորացված համայնքի լիազորությունների ծավալը չի ավելանում: 


- Ավագանու ինստիտուտը հենց սկզբից չէր աշխատում, հիմա էլ չի աշխատում: Համայնքների խոշորացման ջատագովները բացատրում են, որ մի քանի գյուղից ավագանի ձևավորվելու դեպքում այդ մեխանիզմը կսկսի գործել:


- Կյանքը ցուց տվեց, որ դա այդպես չէ: Ավագանիների մասով տարբեր մոդելներ են դնում, որոնք ավելի խճճում են համակարգը: Այսօր տեսնում ենք, որ կան փոքր համայնքներ, որոնք ներկայացված չեն: Կամ եթե որոշ տեղերում ներկայացված լինեն, միևնույն է` խոշոր համայնքի հետ միավորվելու դեպքում վերջինս դառնում է գերակա: Միշտ ձայների մեծամասնությունը խոշորինն է, և այս դեպքում շահերի պաշտպանության մեխանիզմներ գոյություն չունեն: Այսինքն` այն ակնկալիքը, որ մեծ համայնքի հաշվին փոքրը ինչ-որ բաներ ավելի կանի (ինչը միանշանակ ճիշտ չէ), չի կարող իրականանալ: 


Այս ոլորտում մենք ունենք 20 տարվա փորձ: Ամենակարևոր փաստարկը հետևյալն է. նախքան խոշորացումը Հայաստանում գոյություն ունեին 65 բազմաբնակավայր համայնքներ, երբ քաղաքը գյուղի հետ մեկ համայնք է կամ մի քանի բնակավայր` մեկ համայնք: Եթե որևէ կետում այդ ջատագովները կարողանային ցույց տալ, որ բազմաբնակավայր համայնք լինելը նպաստել է փոքր համայնքների զարգացմանը, միայն կողջունեմ գործընթացը: Բոլոր 65 համայնքներում ոչ համայնքային կենտրոնները ավելի արագ տեմպով են աղքատացել, ավելի շատ են լքվել ու դատարկվել: Դա միտում է, ու առաջին հերթին այդ փորձը պետք էր հաշվի առնել, իրողության հետ առերեսվել: Տաշիրում կա Մեդովկա անվամբ համայնք, որը բաղկացած է Մեդովկա գյուղից և Կրուգլայա Շիշկա բնակավայրից: Կրուգլայա Շիշկայում մոտ 50 տուն կար: Հիմա այնտեղ 10-15 տնտեսություն կա, որի մի զգալի մասը ուղղակի եկել, ապրում է այնտեղ, որովհետև բնակավայրը լքվել է մեր անկախության տարիներին: Սա ի սկզբանե խոշորացված համայնք է եղել: Ընդ որում` գյուղատնտեսական բավական լավ պայմաններ ունեցող բնակավայր է: Վիզուալ` գյուղն ամբողջական կա, բայց գրեթե դատարկ է: Իսկ կողքին գտնվող Մեդովկան անգամ կիսադատարկ չէ: Ընդ որում` Շիշկայում բնական պայմանները շատ ավելի լավն են: Կարճաժամկետ կամ երկարաժամկետ հեռանկարում նույնը սպառնում է նաև խոշորացվող փոքր ոչ կենտրոն գյուղերին: 


Համայնքների խոշորացման ընդհանուր նպատակը լավն է և ճիշտ: Բայց հարցին պետք է մոտենալ ոչ թե խոշորացման տեսանկյունից, այլ վարչատարածքային համակարգի փոփոխության: Ընդհանուր նպատակը դա է: Վարչատարածքային համակարգը որևէ ժամանակ և որևէ երկրում փորձադաշտ չէ: Այս դեպքում պետք է առաջ գնայինք լայն քննարկման ճանապարհով: Եթե դա քաղաքական փոխհամաձայնության սկզբունքով չի իրականացվում, լինում է արհեստական ու միակողմանի: Մինչդեռ վարչատարածքային համակարգը պետության կարևորագույն հիմքերից է: 


- Համայնքների խոշորացումից հետո կարծես թե արժեզրկվում է մարզերի համակարգի իմաստը, մանավանդ որ` 20 տարի առաջ այն ներդրվեց ժամանակավորապես` անցման փուլն ապահովելու նկատառումով: 


- Մարզերի համակարգը վարչատարածքային համակարգի բաղադրիչն է: Ու երբ դիտարկում ենք խոշորացման գործընթացը, երևում են չվերլուծված, չդիտարկված բազմաթիվ կողմեր: Սահմանադրությամբ կառավարման համակարգի փոփոխություն իրականացվեց, ու հիմա մենք անցնում ենք խորհրդարանական համակարգի: Փոխում ենք ընտրական համակարգը, հետևաբար և ընտրական շրջանները: 


Կան վարչատարածքային բաժանման տարբեր կտրվածքներ: Խոշորացման դեպքում, նույն Տավուշի մարզի օրինակով, Դիլիջանը զբաղեցնում է տարածքի 25%-ը: Նոյմբերյանի հատվածում էլ ձևավորվում են խոշոր փնջեր: Եթե այս ճանապարհով գնանք ու արդյուքում ստանանք Տավուշի մարզում մի քանի խոշոր համայնք, ակնհայտ բախվելու ենք մի իրավիճակի, երբ մարզպետարանի և խոշորացված համայնքների իրավասությունների որոշակի հակասությունների դաշտ է ստեղծվելու: Այս ամենը պետք է համադրել: Այդ թվում և ընտրական համակարգը: Մարզում նախկինում կար 64 համայնք, որոնք ունեին քաղաքական որոշակի դերակատարություն: Խոշորացման արդյունքում դրանք դառնում են 4-5 համայնք, և պարզ չէ, թե ինչ ձևով են կառուցվում մարզպետի և այդ համայնքների փոխհարաբերությունները: 


Նաև անտրամաբանական է, որ նրանք մարզպետի միջոցով հարաբերվեն երկրի կառավարման համակարգի հետ: Եթե նույն մարզում լինում են 4-5 խոշորացած համայնքներ, ու մարզը դիտարկվում է որպես մեկ ընտրական տարածք ԱԺ-ի համար, դրանից հետևում է, որ այս 4-5 համայնքապետները կարող են լուրջ ազդեցություն ունենալ ընտրական գործընթացների վրա: Այսինքն` ով կարողանա իրենց հետ «լեզու գտնել», նա էլ կհաղթի: Ամբողջ այս համակարգերը միայն մակերեսային` խնայողության կամ նմանատիպ խնդիրներ չեն լուծում, այլ երկրի վարչատարածքային քաղաքական  ինստիտուցիոնալ համակարգի հետ կապված հարցեր: 


- Անկախ Ձեր բարձրացրած հարցերից` առաջին փուլն անցել է, և հավանաբար առաջիկա ընտրություններից հետո ավելի թափով կսկսվի համայնքների խոշորացման երկրորդ փուլը: 


- Առաջին փուլի հետ կապված որոշակի մտահոգություններ կան, որպեսզի համայնքները սկսեն ավելի արդյունավետ հավելյալ արժեք ստեղծել: Այդ մտահոգություններն ունի նաև նախարարը: Իհարկե` գործընթացը իներցիայով գնում է: Որպես նախարար` Դավիթ Լոքյանը պարտավոր է շարունակել կառավարության քաղաքականությունը, բայց որոշակի մոտեցումների դրական փոփոխությունների քայլեր կարծես արվում են: Դա քիչ է: Քաղաքականության ճշգրտում, հետևաբար` ամբողջական փոփոխություն է պետք: 


Քանի որ առաջիկայում ԱԺ ընտրություններ են, միաժամանակ` երկրի կառավարման համակարգն է փոխվելու, ձևավորվելու են քաղաքական նոր իշխանություններ, հետևաբար` ճիշտն այն է, որ ամբողջական ու վերջնական որոշում կայացվի: Գուցեև այս թեման դառնա Աժ ընտրություններում քննարկվող հիմնական հարցերից մեկը: 


Վերջին փոփոխությունները նաև իրավական առումով են խախուտ: Նոյեմբերյանում երբ բնակիչները բողոքի ձայն բարձրացրին, ըստ էության` ինչ-որ բաներ քննարկվեցին նրանց հետ, բայց իրավական առումով` իրենք լսելի չէին: ԱԺ-ում պատգամավորները բազմիցս հարց բարձրացրին` տեղական հանրաքվեներ չանցկացվելու վերաբերյալ, բայց այդպես էլ ամբողջական որևէ պատասխան չհնչեց: Մինչդեռ կառավարությունը պարտավոր էր տեղական հանրաքվեներ անցկացնել: 


Խնդիրն այն է, որ նորամուծությունը ավելի լավ կյանքի է կոչվում այն դեպքում, երբ քննարկված է, տեսակետները լսված են ու քվերակված: Անկախ հանրաքվեի արդյունքից, միևնույն է` դա ավելի քննարկված կլիներ ու ժողովրդի համար ավելի ընդունելի: Բայց երբ նրանց ձայնն ընդհանրապես լսելի չի լինում, նրանք մասնակից չեն դառնում իրենց մասին որոշման կայացմանը, նշանակում է` իրենք արհամարված են: Իսկ եթե փորձում են ինչ-որ բան ասել, ու տեսնում են, որ դրա հնարավորությունը չկա, դառնում են ավելի դժգոհ: Իսկ դրա արդյունքը տեսնում ենք չընդհատվող արտագաղթի տեսքով, որ հիմա համայնքների հիմնական խնդիրն է: 


- Այն տպավորությունն է, որ ամբողջ գործընթացը, գաղափարախոսությունը պարզեցվել, հասցվել է ընդամենը համատեղ աղբահանության ու համանման աշխատանքների միավորման մակարդակի: 


- Այդ դեպքում խոշորացումն անիմաստ է, քանի որ այդ նույն գործերը կարելի է իրականացնել համատեղ: Դա միջհամայնքային համագործակցություն է, որն օրենքով չի արգելվում: Եվ դա զուտ միաձուլման ճանապարհը չէ: Մենք ունենք համայնքներ, որտեղ ջուրն ինքնահոս է և տրվում էր անվճար: Հիմա ամբողջ այդ տնտեսությունը փոխանցվել է պետությանը: Օրինակ` Հաղարծինում ջուրը բնակչությանը տրվում էր անվճար: Դիլիջանում վճարովի էր: Միաձուլումից հետո ինչ ձևով է սա իրականացվում: Թեև սա անցած փուլ է, բայց օրինակ է, որ միավորվող երկու համայնքներում նույն խնդիրը լուծվում է տարբեր ճանապարհներով: Բացի այդ, միավորումը հոգսաշատ է դառնում խոշոր համայնքի համար, որի շուրջ տեղի է ունենում միավորումը: Դիլիջանի քաղաքապետն իր էներգիայի մի զգալի մասը ստիպված է ծախսել մյուսների վրա, որոնք ունեն յուրահատուկ խնդիրներ: 


- Այդ դեպքում ո՞րն է վերջնանպատակը, գործընթացին հետևելիս այն տպավորությունն է, որ հստակ նպատակ չկա:


- Սա քաղաքական հարց է, և քաղաքական իշխանությունները պետք է ոլորտի հետ կապված, վարչատարածքային ամբողջական համակարգի հետ կապված քաղաքականություն առաջարկեն: Պարզապես այս պահին ծրագիր իրականացնողները կառչել են այս պարզ մոդելից, որ ավելի շուտ գործիք է, որովհետև խոշորացումը մոդել չէ, գործիք է: Չկա, սահմանված չէ վերջնանպատակը: Պարզ չէ, թե 900 համայնքներից քանիսը պետք է մնան, ինչ պարամետրերով: Համայնքներին խոշորացման դեպքում «հարսանեկան նվեր» էին խոստանում` դպրոցի կամ մանկապարտեզի, կամ մեկ այլ բանի տեսքով: Այդ գործընթացը կա, բայց չեմ կարծում, թե դրանք էական ազդեցություն ունենան: Ավտոկանգառ են կառուցում ու նման բաներ, բայց դա կյանքի որակ չի փոխում և ոչ էլ մարդու վերաբերմունքը այդ իրողությունների նկատմամբ: Միանգամյա նվերը չի լուծում հաջորդ տարիների գործառնական խնդիրները: Պարզ չէ, թե շարունակականությունը ինչ կերպ է ապահովվելու: Այսօր համայնքն ունի X բյուջե, վաղն ունենալու է նույն բյուջեն, բայց ավելի մեծ ծախսեր: Եթե այս խնդիրը չի լուծվում, «հարսանեկան նվերը»  լոկ մխիթարանքի դեր է կատարում: 


Համայնքների բնակիչները պետք է իրենց շահերը պաշտպանեն: Նոյեմբերյանում համայնքի բնակիչները փորձեցին ներկայացնել իրենց տեսակետը: Բայց պարզվում է, որ բնակիչներն էլ են կիսաանտարբեր: Դա գալիս է նաև ընդհանուր երկրի մթնոլորտից: Երկրորդ, անկախ ամեն ինչից` օրենքն ընդունված է, և երկրորդ փուլը պետք է տեղի ունենա: Երրորդ, հարցը հիմնարար նշանակություն ունի պետության համար, այդ պատճառով էլ պետք է դադար տալ, անցկացնել ընտրությունները, որից հետո քաղաքական մեծամասնությունը հիմնավորապես անդրադառնա այս խնդրին: Միայն միասնական հանրային համաձայնության գնալով կարելի է անցնել ամբողջական փոփոխությունների: